【本章提要】改革开放以来，教育的改革发展可划为四个时期：1977~1984年，拨乱反正，恢复整顿的阶段；1985~1989年，全面开展教育体制改革的时期；20世纪90年代中期至2003年，教育发展的经济主义时期；2003年至今，贯彻落实科学发展观，促进教育公平的时期。由于20世纪70年代末的思想解放在教育领域未深入进行，教育的重建系回到20世纪50年代的计划体制。20世纪80年代以体制改革为核心的教育改革取得一定成就。20世纪90年代之后，教育发展取得巨大成就；但由于体制改革停滞，出现官本位、行政化价值的回潮，教育走上被称为“教育产业化”的轨道。面向未来的中国教育，需要继续解放思想，促进改革开放，推进以体制改革为中心的教育改革。
以1904年癸卯学制颁布，1905年废除科举为起点，中国现代教育的发展已逾百年。以1977年结束“文化大革命”灾难、重新恢复全国统一高考制度为起点，中国当代教育的发展、改革已经30年。积30年来的发展和改革，我国教育获得巨大的发展。教育正在成为中国现代化事业强劲的动力和资源。与此同时，教育面临巨大的危机和挑战。更新和改革教育，成为中国实现社会主义现代化的目标需要突破的重要瓶颈。
中国实现经济的可持续发展、实现文明、民主、富强的现代化目标，有赖于先进的、可以兴国的教育。面向21世纪，中国需要新的教育哲学和教育理想、需要新的发展战略和目标模式，需要推进以体制改革为中心的教育改革，实现中国的教育现代化。
第一节 改革开放以来教育发展和改革的进程
30年中国教育的发展阶段，与政治史同步，大致可以划分为四个阶段：1977年~1985年，拨乱反正，恢复整顿的阶段；1985~1989年，全面开展教育体制改革的时期；20世纪90年代中期~2003年，教育发展的经济主义时期；2003年至今，贯彻落实科学发展观，促进教育公平，探索面向未来的新的教育的时期。
一、第一阶段：拨乱反正，确立教育现代化的任务（1977~1985年）
1976年之后，国家确定了以经济建设为中心的新的发展路线。1977年复出后的邓小平自告奋勇主管科技和教育，直接推动了教育领域的“拨乱反正”。当时最重要的拨乱反正，一是1977年11月《人民日报》发表文章正式否定了“四人帮”炮制的否定知识分子和十七年教育路线的“两个估计”；二是恢复已经中断了十年的高等学校统一考试招生制度，在全社会重新树立了尊重知识、重视教育的风气。
邓小平成为20世纪80年代中国改革开放的总设计师，他也是这一时期教育方针和教育改革方向的奠定者。1977年5月，他关于尊重知识、尊重人才的著名讲话，在很大程度上确立了新时期教育的发展方向和基本价值：
“现在看来，同发达国家相比，我们的科学技术和教育整整落后了二十年。……抓科技必须同时抓教育。从小学抓起，一直到中学、大学。我希望从现在开始做起，五年小见成效，十年中见成效，十五年二十年大见成效。办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高。要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人集中在重点中学和重点大学。”
1980年5月，邓小平为《中国少年报》和《辅导员》杂志题词，第一次提出了“四有”的培养目标，即“有理想、有道德、有知识、有体力。”这一表述后来发生了微妙的变化，在1983年的中共十二大政治报告中，改为“有理想、有道德、有知识、守纪律。”到1985年，正式改为“有理想、有道德、有知识、有纪律。”邓小平特别强调“这四条里面，理想和纪律特别重要。”培养“四有人才”成为20世纪80年代重要的教育口号。
邓小平制定的另一个著名的教育指导方针是“三个面向”。1983年，他为景山学校题词“教育要面向现代化，面向世界，面向未来”，正式提出了教育现代化的任务。“四有”和“三个面向”构成了改革开放时期教育发展的两个重要方向。当重视对青年学生的政治教育和控制时，强调“四有”；重视改革教育、造就优秀人才时，强调“三个面向”。在某种程度上，它反映了新时期仍然存在的教育的政治标准与业务标准的内在冲突。
20世纪70年代末、80年代初，教育恢复、整顿的主要内容包括：
1977年11月，恢复全国统一高校招生考试。
1977年11月，中央批示决定从大、中、小学校撤出工宣队。
1978年，在中小学撤销红卫兵、红小兵组织，恢复中国少年先锋队。
1978年，恢复大规模派遣留学生，并首次向美国派送留学生。
1978年，恢复职称制度。
1977~1978年，恢复“文化大革命”期间被撤销的西南政乐动体育最新官方入口、中国人民大学、北京农业大学等一批大学，至1978年底，恢复和增设169所普通高等学校。
1978年2月，恢复“文化大革命”前确定的60所重点高等学校，并新增28所。
1979年初，由邓小平提名，20世纪60年代的高教部部长、原清华大学校长、党委书记蒋南翔重新出任教育部部长、党组书记。
1980年，教育部先后颁发了在20世纪60年代三个条例基础上修改而成的《全日制中学暂行工作条例》、《全日制小学暂行工作条例》和《全国重点高等学校暂行工作条例》，即“高教六十条”、“中教四十条”，“小教三十条”，整顿和恢复教学秩序。
1980年12月，中小学学制由“文化大革命”中的10年恢复为12年，并在中小学重新建立重点学校制度。
1980年，第五届全国人大通过《中华人民共和国学位条例》，从1981年1月1日起实施。《条例》规定我国的学位分为学士、硕士、博士三级。
1981年开始允许自费出国留学，由此掀起的留学生高潮澎湃至今。随着恢复高考制度、恢复重点学校制度、重新颁发20世纪60年代初制定的学校管理条例等，教育的恢复和重建基本上是重新回到20世纪50年代。
二、第二阶段：全面开展教育体制改革（1985~1989年）
1985年5月颁布的《中共中央关于教育体制改革的决定》，是新时期教育的真正起点。当时，中央相继颁布了关于经济体制改革、科技体制改革和教育体制改革3个决定，形成了20世纪80年代以体制改革为主的强劲旋律，极大地推动了社会主义现代化的进程。
《中共中央关于教育体制改革的决定》，以下简称《决定》提出与“以经济建设为中心”的政治路线相一致的新的教育方针：“教育必须为社会主义建设服务，社会主义建设必须依靠教育。”显然，它是对1958年提出的“教育为无产阶级政治服务”的方针的否定和替代。强调教育促进经济和社会发展的功能，教育从为政治服务转而为经济建设服务，无疑是一个巨大的历史进步。
《决定》指出，中共十一届三中全会以来虽然教育事业得到了恢复，开始走上蓬勃发展的道路，“但是，轻视教育、轻视知识、轻视人才的错误思想仍然存在，教育工作方面的‘左’的思想影响还没有完全克服，教育工作不适应社会主义现代化建设需要的局面还没有根本扭转。”《决定》认为“要从根本上改变这种状况，必须从教育体制入手，有系统地进行改革。改革管理体制，在加强宏观管理的同时，坚决实行简政放权，扩大学校的办学自主权；调整教育结构，相应地改革劳动人事制度。还有改革同社会主义现代化不相适应的教育思想、教育内容、教育方法。”
《决定》确定的比较重要的教育改革内容包括：
中华人民共和国实施九年义务教育制度，将发展基础教育的责任和管理权限下放给地方。1986年通过《义务教育法》，从贯彻实施的情况看，将基础教育的管理权下放给地方，建立起省、县、乡分级管理，财政以乡为主的义务教育管理体制，调动了地方的积极性，对促进基础教育的发展发挥了积极的作用；但由于管理权下放的重心过低，中央和省级财政承担的责任太少，在实施的过程中逐渐暴露出一些严重的问题。
中华人民共和国调整中等教育结构，大力发展职业技术教育。调整中等教育结构、发展职业技术教育的目标得到了较好的实现。到1990年，全国高中阶段普通教育和职业技术教育在校生的比例大致达到了1∶1。
中华人民共和国扩大高等学校办学自主权，改革高校招生和毕业分配制度，学校逐步实行校长负责制。1988年4月，国家教委下发《关于高等学校逐步实行校长负责制意见》，积极推进这一制度的实施。至1989年初，已有100多所高等学校实行了校长负责制。
中华人民共和国撤消教育部，成立国家教育委员会。根据《决定》，1985年教育部改为国家教育委员会，成为国务院的一个综合部门，工作范围和行政权力有所扩大，在学校教育以外，统筹职业技术教育、成人教育等，真正面向全国教育领域，统管全局。但1995年，国家教育委员会重新改为教育部。
中华人民共和国在教育经费上做出“两个增长”的决定，即要求“中央和地方政府的教育拨款的增长要高于财政经常性收入的增长，并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长。”并决定地方政府可征收教育费附加，为义务教育增加了一项资金来源。
1989年发生的政治风波，中断了教育体制改革的进程。教育发展低迷缓慢，重新陷入高度政治化的旋涡，100余所试行校长负责制的高等学校陆续恢复了原有体制。
90年代初，采取对大学生实行军训、减少高校招生、调整留学生派遣方针、开展反和平演变教育等收缩政策。北京大学、复旦大学1990级新生到军队院校军训一年。1989年，普通高校研究生招生比上年减少10.8%，本专科招生减少19.4%。， 文科研究生不从应届生中招收，工、农、医科研究生从应届生中招收的比例不超过40%。从1989年至1991年，研究生和本专科招生数连续三年低于1988年。
虽然1992年邓小平“南方讲话”之后，中国重新启动了改革开放的进程；但在教育领域，体制改革一直处于停滞的状态。此后，1993年由中共中央、国务院联合颁发的《中国教育改革和发展纲要》、1999年《中共中央国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，也提出了一些体制改革的目标，取得了一些成绩；但总体而言，缺乏实质性的进展。可以说，1985年《决定》对教育的基本评价，今天仍然适用。《决定》所提出的以体制改革为中心的改革任务和目标，是我们今天需要继续完成的。
三、第三阶段：“教育产业化”和“教育大跃进”（1990~2003年）
20世纪90年代以来的教育发展，有两个主要的特征，一是“发展大于改革”，追求教育发展的规模、数量、速度，呈现“跨越式发展”。二是90年代中期之后，教育逐渐走上了一条被舆论称为“教育产业化”的特殊发展路径。在发展主义、经济主义的发展背景下，教育以扩大规模、总量增长和提高宏观效率为主要追求。由于教育经费严重不足，政府热衷于利用市场机制扩大资源、学校通过教育活动营利创收。它被视为一种 “财政视角的教育改革”，或者说是一种“经济主义路线”的教育改革。
1992年，中共中央和国务院颁发的《关于加快发展第三产业的决定》，明确将教育定义为第三产业，教育由“上层建筑”被重新定义为“社会生产力”的一部分，纳入了国民经济的分析框架，教育产业和产业化的话语浮出水面。1999年颁布的《中共中央国务院关于深化教育改革全面推进素质教育的决定》，将民办学校由此前的“补充”地位提高为“和公办学校共同发展”；扩大高中和高等教育规模，以教育消费拉动经济内需并带动相关产业发展的思想进入了政策层面。2001年颁布的《国务院关于基础教育改革与发展的决定》，确定可以对薄弱学校和新建的学校等公办学校实行民办学校机制的改革试验，成为日后公办学校实行“民营机制”的“转制学校”的理论依据。2002年国务院出台《关于进一步加强农村基础教育改革的决定》，鼓励农村学校“大胆破除束缚农村教育发展的思想观念和体制障碍，在农村办学体制、运行机制、教育结构和教学内容与方法等方面进行改革探索”。由此再农村出现一些引发巨大争议的“盘活国有教育资产”、出卖公办学校的“改革”。2003年底《民办教育促进法》的出台，进一步确定了发展民办教育和教育产业的合法性。可见，“教育产业化”合理化、制度化的过程，是通过确立民办教育的合法性，继而确立公办学校转为民办经营的合法性，从而赋予学校获取教育经营利润的制度合法性。
这一时期主要的教育政策包括农村义务教育实行多渠道集资办学、“人民教育人民办”； 高等学校进行合并和院校调整、高等学校大规模扩招和实行收费制度；实施“985工程”，建设世界一流大学；中小学改革学校产权制度，实行“民营机制”、“名校办民校”和高收费，学校后勤社会化改革，大学大规模借贷建设“大学城”，等等。在举国经商的气氛中，20世纪90年代高校掀起大办校办企业的热潮，以1994年北京大学推倒南墙、破墙开店为标志。
在政府教育投入严重不足的情况下，通过“教育产业化”的路线的确有效地扩大了教育规模，增加了教育机会；与此同时，出现了日益严重的各种乱收费、高收费等损害教育品质和民生的混乱现象，使教育成为严重的问题领域。
四、第四阶段：落实科学发展观和教育公共政策的转变（2003年以来）
随着科学发展观和建设和谐社会的任务的提出，单纯追求经济增长的思路开始受到置疑。从2003年下半年起，教育部开始高调批评“产业化”思路，围绕解决农村义务教育问题，对农村教育、义务教育、教育公平的关注逐渐取代了此前以数量、规模、速度为主的追求，促进教育公平逐渐成为教育公共政策的基本价值。
2006年10月18日，中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，提出“坚持教育优先发展，促进教育公平”的方针。宏观政策的改变主要表现在三个方面，即实施农村义务教育免费的政策、促进义务教育均衡发展、整顿改制学校的政策，以及控制高等教育发展规模，重在提高质量的政策。
2005年5月，教育部发出《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》，正视和着手解决择校热、“上学难、上学贵”的问题。要求各级教育行政部门有效遏制城乡之间、地区之间和校际之间教育差距扩大的势头，要采取有效措施遏制义务教育阶段择校之风。坚持义务教育阶段公办学校免试就近入学，不得举办或变相举办重点学校。具有优质教育资源的公办学校不得改为民办或以改制为名实行高收费，等等。
2005年12月30日国家发改委、教育部《关于做好清理整顿改制学校收费准备工作的通知》，全面叫停各地审批新的改制学校，对大规模改变公办学校的公益性、以教育牟利的“改制学校”、“名校办民校”进行清理整顿。
2006年6月，全国人大常委会通过新修改的《义务教育法》，确立了各级政府分担义务教育经费的机制，以及促进义务教育均衡发展的方针。对“应试教育”和“教育产业化”政策的清理进入了法制轨道。
2007年5月，国务院发布文件，建立健全普通高校、高等职业院校和中等职业学校家庭贫困学生资助政策体系。这是继免除农村义务教育学杂费之后，促进教育公平的又一重大举措。
从2007年秋季起，在6所教育部直属师范大学实行师范生免费教育，以吸引、鼓励更多优秀学生从事教师工作。
从2006年起，控制高等教育的发展规模，高校招生数量的增长率控制为5%，将高等教育纳入内涵发展、提高质量的轨道。
政府采取了一系列措施增加教育投入，“优先发展和投资教育”正在成为现实，教育公共政策的转变和调整不断深入。
第二节 教育改革的主要内容
一、农村义务教育：从“分级办学”到“以县为主”
1985年《中共中央关于教育体制改革的决定》确定了基础教育“由地方负责、分级管理的原则”。《义务教育法》也确定了农村义务教育的责任以县、乡（镇）政府为主，农村基础教育的经费主要由县、乡两级政府筹措。基础教育的管理权限由此下放给地方。出现义务教育责权层层下放的局面，形成事实上以乡为主举办义务教育的体制。
20世纪90年代以后，以2000年实现“两基”（基本实现九年义务教育，基本扫除青壮年文盲）为目标，农村开展大规模“普九”。义务教育经费除政府财政拨款，辅以征收的教育税费、学杂费、社会捐助、集资等多渠道筹资，号称“人民教育人民办”，这基本上是农民用自己的钱举办“义务教育”。自1992年起，全国出现大面积拖欠农村中小学教师工资的严重情况，是新中国成立以来从未有过的。1994年实行分税制后，乡镇财力更为薄弱，拖欠教师工资问题日趋严重。
从2000年起，农村实行“税费改革”，取消了农村教育费附加和农村捐集资，农村教育的经费成为无源之水，情况急剧恶化。2001年5月，国务院《关于基础教育改革与发展的决定》改变了这一实行了15年的管理体制，“实行在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、以县为主的体制”，将基础教育管理权限上升至县级，以保障农村基础教育的基本需要，尤其是教师工资的发放。“以县为主”的管理体制，在一定程度上改善了教育管理重心过低、教育经费以乡镇为主的问题；但对于很多财力薄弱的县而言，县级财政仍然无力承担农村义务教育投入。
经社会各界的持续呼吁，2005年，国家将在农村全面免除义务教育阶段的学杂费提到议事日程。2006年初，财政部、教育部联合制定了《农村义务教育经费保障机制改革中央专项资金支付管理暂行办法》。按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分步组织实施”的原则，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。从2006年起，在农村实行“两免一补”（免除杂费、书本费，补助寄宿生生活费）的义务教育经费新机制，首先在西部农村开始实行，2007年扩大到所有农村。但这一改革并未触动占义务教育经费70%~80%的教师工资，仍然有待继续深入。
二、中小学教育改革
中小学教育教学改革有两个基本的主题，一是克服“应试教育”弊端，实行“素质教育”；二是改革重点学校制度，促进义务教育均衡发展，矫治越来越严重的“择校热”和高昂的“择校费”。这两者之间有着复杂、微妙的关系。
20世纪80年代以来一个重大的教育事态，是“应试教育”的全面复活和强化。伴随对“文化大革命”的政治否定，恢复高考之后，由于全社会追求高学历、望子成龙的文化心态，升学竞争逐渐激烈。重新恢复中小学重点学校制度，将义务教育纳入升学教育、精英教育的轨道，人为地制造少数精英学校和多数“差校”、“弱校”，加剧了义务教育阶段所不应具有的竞争性，并致使升学竞争层层下压，严重地扭曲了基础教育的价值和功能。20世纪80年代“片面追求升学率”的问题，在90年代被恰当地命名为“应试教育”。
20世纪90年代中期，“素质教育”的概念逐渐从民间进入官方，逐渐成为国家的教育政策。1999年颁发的《中共中央、国务院关于深化教育改革，全面推进素质教育的决定》，使“素质教育”的理论得以定型。1997年，上海市首先改革重点学校制度，全市各区县全部实行小学毕业生就近免试对口入学，初高中脱钩，重点中学停止举办初中。高校招生采取与中学脱离的“社会化”方法。实行小学取消百分制、实行等级评分的试点。此后，广东、北京和各地采取类似改革。国家教委宣布今后在义务教育阶段不搞重点学校，以缩小中小学之间实际存在的差距，并加强薄弱学校建设。
但由于学校之间客观存在的巨大差距，教育政策在资源配置上并未实现一视同仁，严重的“择校热”并未降温，反而愈演愈烈。20世纪90年代之后，公办学校“改制”、“名校办民校”的“教育产业化”政策，进一步拉大了学校差距，激化了炽烈的择校竞争。在城市地区，重点学校的“择校费”发展为大规模的、名正言顺的高收费制度，有两个政策源头。一是公办中小学实行“民营机制”的转制改革；二是2000年国家通过“三限”的政策规范高中收费 ，从而突破了入学机会上“分数面前的平等”，使用金钱购买名额成为具有合法性、制度化的公共政策。于是，享受“优质教育”逐渐成为家长经济资本和社会资本的竞争。教育高收费、乱收费的风气大开，极大地异化了学校的教育价值和功能。
教育部从1995年开始推行的另一项政策——在全国评价验收1000所示范性普通高中——制造了高中阶段变相的“重点学校”，导致教育资源配置新的不公。在教育经费十分短缺的情况下，各地出现新一轮盲目攀比、铺张奢华建设浪潮热。这些豪华的“示范学校”动辄耗费数亿元，其硬件水平普遍高于发达国家的公立学校，也高于我国的优秀的重点大学。正是这种少数名校与大片普通校、薄弱校并存、学校系统的两极分化现实，造成了家长不得不择校的刚性结构。
2002年，《人民教育》介绍山东寿光市推行基础教育均衡化的做法，教育部将义务教育均衡发展作为重要的工作方针；直至2005年叫停 “改制学校”、2006年新《义务教育法》颁布，这一方针才真正得到贯彻。但对基础教育混乱现象的治理仍然十分艰难，是一个长期的任务。
三、高等教育改革
20世纪90年代中期，在“科教兴国”、“跨越式发展”的浪潮中，高等教育得以突飞猛进的发展。高等教育政策的重大变动有三个主要方面：高校合并、调整，大学扩招和建设“世界一流大学”。
高校合并
20世纪90年代高等学校的新一轮“院校调整”，从管理体制而言是打破“条块分割”、“部门办学”的陈旧体制，提高教育效率。就大学自身的发展而言，是希望通过院校合并达到学科互补，恢复和加强大学的综合性，它与20世纪50年代强调专业化、发展单科学院的方向正好相反。中国重新出现了真正意义上的多学院的综合性大学。
按照“共建、调整、合作、合并”的八字方针，下放、调整和合并高校。1998年开始的国务院机构改革，成为对中央部门办学体制的真正革除。原机械工业部、煤炭工业部、冶金工业部等9个部门部改局，对其所属的211所学校进行了调整。1999年，对原兵器、航空、航天、船舶、核工业等五大军工总公司所属院校进行调整。2000年，又对铁道部等49个国务院部门（单位）所属院校进行了调整。调整后，全国共有普通高等学校1018所，其中由中央部门管理的为教育部直属的71所由其他中央部门管理的有50所，其余均以地方政府为主管理。至此，绝大多数中央部门不再办学，高校管理权的下放成为真正的现实。
与此同时，在建设综合性大学的浪潮中，高校大规模合并，如浙江大学、吉林大学等都成为校园遍布全市的“巨无霸”大学。但这一轮调整是行政主导型的，缺乏民主决策、科学研究和学校的自主性，逐渐演成好大喜功的刮风之势，出现盲目求大之风和“拉郎配”，为此造成不同程度的资源浪费，损失了不少名校品牌（如协和医科大学、华西医科大学等），从而损害了高等教育的丰富性。
高等教育扩招
1999年初，在亚洲金融危机、国内市场低迷的背景下，从拉动内需的角度出发，国务院决定高等学校大规模扩招，并提出“高等教育大众化”的目标。1998年，普通高校共招收本专科学生108.36万人，研究生7.25万人。从1999年起，连续三年大规模扩大招生，年增幅平均达30%左右，为历史所罕见。详见表24.1。
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我国1990年的高校毛入学率为3.4%，1998年为9.8%，2000年约为11%。由于扩招速度之快，原定在2010年达到的15%的指标，已提前于2002年达到，从而进入“高等教育大众化”的阶段。高等学校扩招拓宽了长期制约基础教育的高考“瓶颈”，2000年，全国高考平均录取率首次超过50%，达到55%左右，北京、上海的录取率则达到70%。高教的高速发展刺激了相对滞后、沉闷的高等教育，适应了学生需要和市场的变化。2006年，我国高等教育的毛入学率，已经达到22%。
然而，以拉动经济内需为追求，如此大幅度地扩招是缺乏科学性的。它不仅造成高等学校的紧运行、教学秩序的紊乱，并导致教育质量的下降和滑坡，受到各方的关注和质疑。此外，这一轮高校扩招在层次结构的调整上并不如意。国外实现高等教育“大众化”以发展二三年制的社区学院、高等职业教育为主，我国则主要扩张四年制本科教育。这不仅更为昂贵，而且模糊了研究型大学的培养目标，恶化了办学环境，造成与民办高校争夺生源的后果。
高校收费和资助制度改革 从新中国成立初期到20世纪80年代初，我国实行的是“免费上大学”加“人民助学金”的资助政策。大学学费由国家全包，学校并以奖学金、助学金的形式补贴大学生的学习和生活开支，并免费提供医疗和住宿。
从20世纪90年代后期开始，实行高校收费制度改革试点。1997年全国高校实现“公费”和“自费”招生“并轨”收费，形成缴费上大学的局面。高校学费标准从1998年的1000余元快速攀升，目前北京地区普通高校学费一般为每年5000元左右，如果加上其余的各种费用和生活费，学生实际支出的费用要高得多。大约相当于一个城市职工一年的收入或两个农村劳动力一年的收入。由此，导致大学出现约占学生总数20%左右的“贫困生”阶层。虽然国家有“奖、贷、勤、减、补”等五种方式帮助贫困生，但作为主体的国家助学贷款因种种原因难以大面积推进。
2007年5月，国务院发布文件，建立健全普通高校、高等职业院校和中等职业学校家庭贫困学生资助政策体系。在高等教育阶段设立国家奖学金、国家励志奖学金和国家助学金，由中央和地方财政按比例分担。新的资助政策体系，资助范围明显扩大，资助强度明显提高。新的资助体系及各项政策全部落实到位后，国家每年用于助学的财政投入、助学贷款和学校安排的助学经费将达到500亿元左右，将惠及2000万贫困学生，全国1800所高校的约400万大学生（约占高校学生的20%）和1.5万所中等职业学校的1600万学生将能获得不同的资助。
建设世界一流大学 高等教育发展的另一个维度，是基于国家新一轮赶超战略，1998年开始进行“建设世界一流大学”的“985工程”。第一期工程对清华大学和北京大学两校三年各投资18亿元。2007年，进入“985工程”的高校已经达到43所。
但这一政策的合理性和有效性引致诸多批评。其一是加剧了三级教育之间资源配置的失衡，使教育经费更多地流向高等教育。2000年全国各类教育经费总计384.9亿元，高等教育支出98.3亿元，占25.5%；国家财政预算内教育经费总计208.6亿元，高等教育支出52.97亿元，占25.4%。 大多数国家的这一比例通常在18%以下，我国的这一比例经常在20%-22%，无论与国外还是与自己比，25%的水平都是极高的。二是“钦定”重点建设的高校，缺乏竞争和公平；以高校整体为建设对象而不是按学科，也不够科学。有专家建议对国家急需的研究项目公开悬赏，实行政府购买，而不是资助研究。三是如何评价这一投入的产出和效率。事实上，如果不进行实质性的体制改革、建立现代大学制度，那么这种投入达到建设“一流”的目标，是十分令人怀疑的。
第三节 30年教育发展和改革的经验和教训
围绕建立市场经济体制的改革、对外开放和实现社会现代化，20世纪80年代以来教育制度改革和教育政策的调整取得了一些进展；总体而言，这一时期的教育是发展大于改革，教育在数量、规模上的发展令人瞩目；但在体制的更新和教育价值、教育品质的提升上乏善可陈。
一、巨大的发展成就
改革开放以来，尤其是近十几年来，我国教育发展取得巨大成就。
2000年，我国已宣布基本普及九年义务教育。到2006年底，全国实现“两基”验收的县（市、区）累计达到2973个，占全国总县数的96%，“两基”人口覆盖率为达到98%。小学学龄儿童净入学率达到99.27%，初中阶段毛入学率97%，。初中毕业生升学率为75.7%。高中阶段教育（包括普通高中、职业高中、普通中等专业学校、技工学校、成人高中、成人中等专业学校）在校学生4341.86万人，高中阶段毛入学率为59.8%。全国各类高等教育在校学生规模超过 2500万人，毛入学率达22%。形成世界上最大规模的基础教育和高等教育。
作为世界上最大的发展中国家，中国总人口约占世界人口的21%，教育人口约占世界的26%(其中学历教育约占22%)。长期以来，中国以全世界3%的教育经费，支撑起占世界1/5人口的教育，是中国政府和全体中国人民共同努力的结果。
根据主管部门的规划和预测，伴随社会现代化的进程，我国教育的发展将在2010年达到世界中等发达国家的水平；2020年达到世界较发达国家的水平，并在2050年跨入世界教育发达国家行列键（见表24-2）。
但必须看到，目前农村的“普九”刚刚满足基本生存、基本运转的需要，是一种非常低的水平和非常脆弱的状况，还有大量教育负债尚未偿还，还有许多深层次问题没有解决，例如农村教师的待遇问题。农村初中学生辍学流失十分严重。例如，据东北师范大学课题组2003年对辽宁、吉林、黑龙江、河南、山东、湖北6个省14县17所农村初中学校的抽样调查显示，所有样本县初中辍学率都大大超过了3%的“普九”要求，最高的竟然达到54%，平均辍学率约为43%。
二、未完成的拨乱反正 1977年恢复全国统一高考制度，标志着中国教育走出“文化大革命”的灾难，恢复整顿并重新得到发展。值得认识的是1979年前后的思想解放运动，在教育界却是一场“未完成的拨乱反正”。1979年前后，教育界在解放思想、摆脱“左”的思想禁锢方面取得了一些进展，但是与政治、经济领域的思想解放运动相比，应当说是很不深入的。真理标准的讨论，在教育界没有得到深入开展。1983年5月，胡乔木在与何东昌的谈话中明确指出“六中全会决议，对教育方针没有专门研究过，是沿用了过去的提法。不能以六中全会的提法为界限，在这个圈圈里，不敢越雷池一步”。可以说，我们仅仅在“要不要教育”的问题上恢复了常识，而对于要什么样的教育、什么是好的教育，却未能产生新的思维，当时对教育的恢复重建，基本上是重新回到20世纪50年代的简单做法，错失了一个历史性机遇。作为比较，经济领域明确否定了回到20世纪50年代计划经济体制的思路，开辟了改革开放、发展社会主义市场经济的新航道。直至今日，我国的教育体制、指导思想仍遗有计划经济体制和“左”的思想的明显影响。这是教育领域与经济领域最大的不同之处，也是面向未来的教育改革必须要补上的一课。
三、政府教育投入不足和“体制性短缺” 国家教育资源配置方式存在的主要问题，是政府教育投入不足，教育资源垄断造成的“体制性短缺”。国家财政性教育经费占GDP的比例，长期徘徊在2%-3%，与我国经济的持续高速增长形成鲜明的反差（见表24-3）。中国成为世界上政府教育投入最少的国家之一。我国政府1993年提出在2000年达到公共教育经费占GDP的比例为4%的目标，至今尚未实现，预计将在2010年实现。
面对社会旺盛的教育需求，在政府教育投入不足的情况下，国家对教育资源的垄断，妨碍了海内外社会资源向教育的流动。2002年，我国全部教育经费中只有56.83%来自政府预算内拨款，小学教育的这一比例为74.51%，初中为68.28%，高中为38.63%，高等学校为44.68%。民办学校学生的比例，在小学阶段只有1.86%，中学阶段为3.68%，高等学校约10%。由于缺乏公平竞争的制度环境，民办教育的发展步履维艰。公办学校利用不公平竞争和灰色手段向社会强势地汲取资源这一现象，被研究者称为“小的非公共部门，大的非公共投入”。
四、教育公平问题突出 在发展主义、经济主义的发展背景下，教育目标以增长和效率为追求，在总量的增长中，出现价值的失衡和扭曲，教育公平问题突显，突出表现为城乡之间、地区之间、学校之间的教育差距呈现加大之势。农村教育的薄弱和边缘化；城乡、地区和阶层之间的教育差距拉大。“转制学校”、“名校办民校”等做法加剧了基础教育阶段的择校热和高收费，加剧了学校系统的两极分化和单一升学率导向的恶性竞争，扰乱了整个基础教育的气氛，出现新的“上学难、上学贵”问题。获得“优质教育资源”逐渐成为金钱和家庭社会背景的较量，重点学校制度正在形成一种凝固和扩大社会阶层差距的机制。高额的学费和薄弱的助学贷款制度，形成约占高校在校生20%左右的庞大的贫困生阶层。在高速城市化的过程中，数以千万计进城务工农民工子弟的教育问题，已经成为当前最为突出的教育公平问题。
影响我国教育公平的，有两种不同性质的原因。一类是发展性原因。历史形成的城乡之间、地区之间的巨大发展差距，只能通过社会经济发展逐渐缩小。另一类则是制度性原因，城市中心、等级化的公办学校制度等不合理的安排和公共政策，加剧了客观存在的教育不公。这完全可以通过政策调整和制度创新来改善。
五、特殊的发展路径：教育产业化的发展 20世纪90年代中期之后，主要利用市场机制发展教育——所谓“教育产业化”——的路线，是特定历史时期的产物，在当时效率优先、经济主义的社会发展观的背景下，中国教育的发展走了一段曲折的道路。
“教育产业化”路线的主要问题，是夸大了教育的产业属性，转移了政府发展教育的首要责任，将基础教育建设的责任转移到公众和家长身上，将政府用纳税人的钱提供的“公共产品”，变成需要花钱购买的服务，对教育发展的规模、速度、经济效益的追求，压倒了对教育公平、教育质量、教育品质的关注。公办学校通过“改制”实行高收费、改变义务教育和公办学校的公益性等种种营利行为，扭曲了学校的教育功能。对数字、数量的片面追求，造成严重的学术浮躁和学术泡沫，损害了教育质量和教育的内在品质，致使教育已经成为人民群众强烈不满的问题领域。教育与医疗、住房问题一起，被喻为压在老百姓头上的新“三座大山”。
需要认识，教育的确具有部分产业属性，作为纯公共产品的义务教育必须主要由政府供给和保障；非义务教育阶段的高等教育可以更多地引入市场机制，通过发展民办教育和教育市场的竞争，提高教育供给和服务的数量、效益、丰富性和多样性。但“教育产业化”的路线，并不去改变传统的国家垄断资源、政府办学的治理模式，不仅主要靠发展民办教育，而是通过公办学校“民营化”以牟利，维系旧的教育管理和教学模式，扰乱了教育市场公平竞争的秩序。在“以人为本”的新的社会发展观和教育发展观的背景下，产生这一路线的社会环境——如政府教育公共服务缺位，经济主义、效率优先的发展思路等——已经发生巨大转变，“教育产业化”模式在整体上已被超越；但公办教育“民营化”的遗患很多，需要一个很长的时间清理和恢复整顿。
六、被停滞的教育体制改革：官本位、行政化 社会现代化是一个日益倚重知识权威的过程。对教育、学术而言，需要从阶级斗争、政治至上、官本位的文化，转为建立教育的主体地位和学术本位的管理，以及实现教育决策的科学化、民主化。由于政治体制改革的滞后，在制度层面的裹足不前，体制障碍成为影响中国教育和学术发展的严重因素。
20世纪90年代中期之后，出现行政化、官本位回潮，教育管理权力高度集中、行政化、长官意志的弊病愈演愈烈，呈加剧之势。政府包揽过多、行政主导的弊病并未解决，国家教育资源配置的方式并未根本改变，教育管理、教育决策中行政化、长官意志主导的倾向严重。行政权力越来越大，对学校直接的微观管理无所不在出现，“教育部办大学，教育局办中小学”的现实象。
20世纪90年代末，打破部门办学体制，多数部委高校下放地方。但教育部的直属高校增加至71所，使得教育部的工作重心进一步向高等学校、直属高校倾斜。2000年，国务院批准北京大学、清华大学等10余所大学升格为副部级，是一个标志性事件。到2007年，以建设一流大学为目标、进入“985工程”的“副部级大学”已达43所。这些高校的党政领导班子一般有领导13~15名，党政机构30个左右，机关工作人员四五百名，其中处级干部100多名。
在高等学校内部，由于缺乏基层民主、学术民主的制度和文化，行政化、追求数量的学术管理和“计划学术”，在很大程度上影响了学术按其自身规律的健康发展。高度行政化、官本位的管理，削弱了高校的自主性，影响了学术发展和创造性活力，损害了研究型大学向世界一流进军的努力。
由于缺乏社会参与、社会监督、公开讨论等决策科学化、民主化的机制，缺乏问责制，近年来的一些重大教育政策——如高校扩张合并、建大学城、示范性高中、中小学撤校合并、民办教育政策等——随意性较强，科学性较差，在实施中操之过急，用行政化、运动式的方式推进，忽视各地的实际情况，在实践中产生明显的负面影响。
高校正在出现改革行政化、实行学术本位的管理的尝试。如从2000年起，东北师大在学院一级实行教授会决策基础上的院长负责制改革；2003年北京大学人事改革的方案，也提出在各院系建立“教授会”。目前全国有几十所高校进行了类似的尝试，高校领导体制和党政关系问题也被重新提出。
七、严重的应试教育降低国民素质和教育质量 我国学校教育中学生课业负担过重、考试至上、分数至上是一个老问题，20世纪50年代就引起过国家、政府的高度重视，毛泽东发动的教育革命，在某种程度上也是为了革除这种唯书唯上、理论和实际相脱离、学校与生活相脱离的中国传统教育的弊端。20世纪80年代之后，这种源自50年代教育模式中的弊端在恢复高考、重教兴学的气氛中严重发展、膨胀，被称为“片面追求升学率”，在20世纪90年代被定性为“应试教育”。
“应试教育”是一种以考试为目的、为考试而进行的教育。它以考试分数和升学率作为评价教育的唯一标准，赋予义务教育不应具有的强烈的竞争性和淘汰性，沉重的课业负担、激烈的升学竞争和考试压力损害了青少年的身心健康、人格养成和智力发展，剥夺了许多孩子的童年。屡禁不止、愈演愈烈的应试教育，极大地异化了教育功能，败坏了教育品质，已经成为一种“社会公害”。
1.据20世纪90年代以来全国学生体质健康监测结果，青少年的体质状况持续显著下降，令人担忧。例如，与1995年相比，小学、初中、高中和大学学生的视力不良率，分别增长了10.4、8.8、11.5和3.3个百分点。与2000年相比，2005年7~18岁男女学生的平均肺活量分别下降了206毫升、122毫升。 由于教学内容多、课业负担过重，缺乏闲暇时间，青少年普遍感到不快乐。据调查，中小学生心理障碍率为21.6%至32%，其中14~16岁的未成年人抑郁症患病率为4.7%。 青少年厌学的问题十分突出，一些学生甚至患上了“考试恐怖症”、“学校恐惧症”，引发自杀、自残的现象。智育至上、书本至上、考试至上、分数至上和重理轻文的价值取向，使得学校和家庭的教化作用逐渐削弱，青少年在“做人”的能力和公民素质方面存在明显的不足，荒废了以树人育人、培养健康人格为主的教育宗旨。
八、民办教育艰难发展 教育体制改革的另一个任务，是打破教育垄断，拓展体制外的教育空间，从而使教育成为全社会共同参与的事业，实现教育的多元化和多样化。
20世纪80年代以来，消失已久的民办和私立教育重新出现。1987年，《中华人民共和国宪法》确立了“社会力量办学”的合法地位。1992年邓小平“南方讲话”后，民办教育获得发展，体制外的教育空间逐渐得以恢复。然而，国家的民办教育政策一直是防守型的。1993年8月，国家教委发布《民办高等学校设置暂行规定》，对民办教育提出“积极鼓励、大力支持、正确引导、加强管理”的16字方针。1997年8月，《社会力量办学条例》经过长期的修改讨论终于颁布。《条例》肯定“社会力量办学事业是社会主义教育事业的组成部分”；但仍规定“严格控制社会力量举办高等教育机构”等，实际重心仍是在控制、管理。
2002年12月，九届人大常委会通过《中华人民共和国民办教育促进法》，是民办教育发展历程中的一个重大进步。但随后由教育部负责制定的《民办教育促进法实施条例》，在诸多规定上以限制、管理为主，被认为有违《促民办教育进法》的立法精神。
在2003年《民办教育促进法》实施之后，近年来现实的发展中，导致民办教育的发展环境恶化的，主要是公立中小学大量举办所谓“民办公助”、“公办民营”之类的“转制学校”，实为非公非民的“假民办”。它在高等教育领域的复制，是一些公办高校举办按照“民营机制”运行、实行高收费的“独立学院”，此类学校同时享受两种体制的好处，造成与民办学校极大的不公平竞争。2003年5月，教育部出台了大力发展独立学院的政策，从而加剧了民办学校的生存危机。目前我国各级教育中，民办教育在校生的比例太小。据2006年的统计，小学约为3.85%，初中约为6.61%，普通高中约为9.85%，中等职业学校约为11.20%，都是非常低的。见表24.4。
如果我国义务教育阶段民办教育的比例能达到10%，非义务教育阶段能达到20%以上，政府教育财政状况就会得到非常大的改善。应当看到，民办教育的意义绝不仅仅是在经费上的“拾遗补缺”——否则发达国家就不需要私立教育了——而在于通过体制的多样化，形成教育模式的多样化、形成学校的不同特色，以及通过竞争提高学校的活力，从而提高教育的质量和效益。
第四节 促进以体制改革为核心的教育改革
教育不仅是重要的民生问题，也是关系国家和民族长远发展的基础性、全局性、战略性事业。我们不仅要举办人民满意的教育，也要举办能够与社会主义市场经济体制、政治文明建设相合拍的、能够兴国的教育。30年来，世界范围内的教育改革风起云涌，从未停息。世界各国的教育竞争在某种程度上已经体现为教育改革的竞争。然而，与教育投入严重不足并存的另一个事实，是我们对教育改革缺乏应有的危机感和紧迫感。对教育改革的迟钝和延误，将对中国的社会现代化产生不利的长远影响。当前，特别需要形成新的教育共识，一是关于理想教育的共识，二是关于教育改革的共识，加快开展以体制改革为中心的实质性的教育改革。
一、消除“左”的思想，促进教育改革开放
经过30年来的发展建设，教育在整体上已超越极度短缺、贫困的状态。随着政府教育投入的增加，基本普及九年义务教育，农村逐渐实施免费的义务教育，学龄儿童的辍学率不断降低，教育外部条件明显改善，内部环境逐渐宽松。中国教育正面临一个历史性的转折点，从满足基本需要，到有可能追求好的教育、理想的教育。党的十六届三中全会提出的科学发展观、十六届六中全会提出的建设和谐社会的目标，奠定了面向未来教育发展的基本价值和方向。
社会要求改革的压力巨大，社会发展和改革的目标明确，经济、社会条件比较宽松，为开展实质性的教育改革提供了良好的环境和难得的机遇。
近年来，我国改善教育的主要努力是在增加教育投入上，这无疑是必要的。同时，应当看到教育领域各种深层次的问题，不是靠增加投入可以解决的。无论是进一步扩大教育资源、解放教育生产力，还是进一步促进教育公平，实现义务教育均衡发展，以及提高高等教育的培养质量和学术水平，遏止学术腐败现象，都直接指向了新的制度安排，应当不失时机地启动实质性的教育体制改革。
教育体制改革的重要前提，是继续解放思想，深入清除“左”的思想，完成教育领域尚未实现的拨乱反正，在科学发展观的新视野中，树立面向未来、教育发展改革的新思维。
二、树立新的教育现代化目标
面向未来的中国教育改革需要高瞻远瞩，需要确立新的教育理想和明确的目标模式。要在科学发展观和和谐社会建设的视野中，重新认识、审视现代教育的功能和价值，超越政治本位和教育的经济主义模式，建设与社会主义市场经济体制、民主政治和精神文明建设相合拍的、能够兴国的教育。
在宏观制度和公共政策层面，要树立新的教育发展观。要把教育公平作为教育发展的出发点和和目标，贯穿教育的全过程，即“教育发展为人民，人民参与教育发展，人民共享教育发展的成果”。
在学校教育层面，要树立“以人为本”的教育价值观。这意味着需要改变强烈影响我国教育现实的国家主义、精英主义、经济主义和工具主义的教育价值。教育既不能以升学率、以数字为本，不能以经营、创收为本；也不应将学生视为单纯实现国家目标的工具；而明确以学生为本，以学生的发展和终身幸福为本。需要将“培养现代社会的合格公民”作为一个基本的教育目标，将“重视学生的个性发展和协调发展”作为新的教育方针；教育的价值要从精英主义转向大众主义，恢复教育的公平性和民主性。学校教育要从“应试教育”转向“生活教育”，重建学校与社会、教育与生活的关系，改造学校与社会、教育与生活、书本与实践相脱离等基本问题，促进教育和生活、学校与社会的结合，围绕青少年成长的实际需要，实施民主的教育、有用的教育、活的教育、创造的教育。
三、进一步促进教育开放
就教育资源的角度而言，13亿人口的大国，“穷国办大教育”，只靠政府的投入无论如何是不行的。中国人不仅有旺盛的教育需求，而且有重教兴学的文化传统，有充沛的社会教育资源，需要将这一强大的文化优势和社会资源转化为教育的优势。促进教育对内和对外的开放，鼓励民办高等教育发展，是一个重要的选择。
通过试点，使一部分有条件的公办高校转制，也是一种可能的选择。通过产权明晰和社会资金的注入，使公办高校转制为股份制高校，从而减少政府投入，是一种大胆的思路，而且已经有了成功的实践。关键是允许改革、允许试点。
四、推进以体制改革为中心的教育改革
近年来，按照科学发展观的价值，我国教育公共政策正在发生宏观的转向，处于由“问题查处”到“政策调整”的过程。当前，需要不失时机地推动以制度变革为中心的教育体制改革，进入观念更新和制度创新的阶段。
教育体制改革的主要任务是按照建设责任政府、有限政府、服务政府、法治政府的目标，改变政府包揽过多、权力过于集中的高度集中计划的管理体制，建立与建设社会主义市场经济体制和民主政治体制相适应的新的教育治理模式。其基本特征是：强化政府公共服务的基本责任，保障教育公平，建立教育公共财政制度，逐渐提供基本均等化的教育公共服务。通过广泛的公众参与，建立科学、民主、高效的行政管理体系。重建政府、社会、学校的关系，通过向学校赋权、向家长和学生赋权，恢复学校的自主性，建立新型的政校关系。通过向地方和学校赋权，促进教育因地制宜的自主发展，促进办学体制的多样化，增加教育的丰富性和选择性。
具体而言，教育体制改革包括许多不同层面和复杂内容。比较重要的，是以下内容：
教育法律制度建设。在市场经济和民主政治的社会环境中教育法制制度建设包括，教育公共治理的法治框架，公共教育政策形成的制度和机制，对教育公权、私权进行划分和限制。
建立公共教育财政制度。实现政府教育责任、教育投入的法治化，明确各级政府的财权、事权的划分和转移支付，建立透明、公开、民主的公共教育财政制度，逐步实现教育公共服务的均等化。
教育行政制度改革。强化政府公共教育服务的责任和义务，转变政府职能，改革政府治理模式，建立教育依法行政的架构，建立新型的政校关系，提高政府教育公共服务的质量和效益。
社会参与制度。发育教育中介组织，建立公民、其他利益集团民主参与和表达的渠道，促进教育决策的科学化、民主化。发展民办教育、社区教育、社会教育，实现办学主体和投资主体的多元化。
高等学校管理体制改革。建立新型政校关系，确立大学法人治理结构，恢复大学的自主性，摒弃行政化、官本位的价值，建立教育本位、学术本位的价值和管理制度。
中小学现代学校制度。以校本管理为核心，建立起“政府宏观管理，学校依法自主办学，社会参与教育评价”的现代教育制度，倡导教育家办学。
高考制度改革。改革一卷考众人、一考定终身的弊端，逐步建立高校分类考试、多次考试，高校自主招生、学生自主择校的高校招生选拔制度，改变高考指挥棒对义务教育的负面影响，促进基础教育正常化。
构建学习化的教育制度。打破唯学历的和一次性教育的障碍，建设开放的、灵活的教育制度；大力发展职业教育和继续教育，建立和完善以能力为本位的就业培训制度；建立多元的人才评价体系，为学习化社会奠基。
