【内容摘要】
随着经济全球化的发展，非政府间组织(NGOs)得以蓬勃发展。WTO争端解决机制更是NGOs扩大其影响的重要舞台。在无直接诉权的情况下, NGOs以提交“法庭之友”意见书的间接方式介入到WTO争端解决机制中去，是现今最佳的选择。本文总结了“法庭之友”的法律地位及其在一些国际性司法机构中的应用，相合其在WTO争端解决的相关实例，分析了NGOs以“法庭之友”身份介入WTO争端解决机制的现实意义、存在的问题及发展完善的规则。
【关键词】
WTO争端解决机制 NGOs 法庭之友 介入
一般意义上的非政府组织（Non-governmental Organizations，以下简称NGOs），是指合法的、非政府的、非营利的、非党派性质的、非成员组织的、实行自主管理的民间志愿性的社会中介组织，致力于解决各种社会性问题。 从WTO争端解决机制运作之初至今，NGOs一直努力争取介入其中。是否允许甚或如何安排NGOs的介入，成为WTO争端解决机制面临的新问题。
一、NGOs介入WTO争端解决机制的背景
随着经济全球化的发展，环境、人权、劳工标准、扶贫、教育、卫生、社会保障等亦成为全球化的社会问题。公民社会要求广泛参与，保护生存环境，关注弱势集团和人群。而非政府间组织（Non-governmental Organizations，以下简称NGOs）不受传统的国家政治的影响，以新的方式致力于全球性危机的解决及促进民众参与，因此在全球得以蓬勃发展。
其中，NGOs对区域性或国际性争端解决机制的介入，是其全球活动的重要组成部分。虽然区域性或国际性争端解决机构的裁决只约束当事国，但其它如同具有说服力的先例，对争端所涉领域及其后的争端解决有广泛的影响力，不仅对国家、政府间组织，而且对整个公民社会都有深远影响。 此外，各国很难就条约或协议的订立或修订达成一致，而争端解决机构的司法裁决满足了实时性法律规则制订的要求，随着裁决包含的规则或理念为国际社会所接受，逐渐形成国际习惯规则或促成国际条约或协议的订立或修订。 在NGOs的努力下，一些区域性或国际性争端解决机构赋予其直接诉权或以“法庭之友”（amicus curiae）身份提交“意见书”（briefs）的权利。如欧洲人权法院、北美自由贸易区（NAFTA）争端解决机构、国际投资争端解决中心（ICSID）等。
作为迄今为止人类历史上最为完整、影响力最为广泛的一套世界贸易规则体系，WTO的影响已经超越贸易，将其触角伸及环境、人权、劳工标准等领域。它的争端解决机制是实现其宗旨与目标的执行及保障机制，因而成为NGOs扩大其影响的重要舞台。
对于NGOs能否直接要求启动WTO争端解决，是争议最为激烈的问题。持赞成观点的认为：WTO的有效性应得到受益于它的广大公民社会的支持，如果NGOs等私人不能充分介入WTO争端解决机制，则其就失去了合法性；而NGOs可以提出一些政府因为政治原因而没有提出的诉求与论据，促使WTO争端解决机制非政治化。此外，亦可增加WTO争端解决的透明度，减低保密度 ，提高其民主化与合法性。因为当事国在保密的情况下，极有可能基于政治或其他考虑而放弃诉求，牺牲国内的环保公益及消费者、劳工等弱势群体的利益。维护公益及弱势群体利益的NGOs则可整合自身的力量，发起积极维权行动。
但现阶段，对NGOs拥有直接诉权持否定态度的还是占了上风。他们认为，首先，WTO协议是国家之间的具有合同性质的协议，因此成员国有权决定NGOs在这个合同中介入的程度，这也直接关系到他们合同义务的约束力； 其次，NGOs因成本、费用及意识形态等原因，不一定能符合社会最佳利益。如NGOs会选择容易胜诉，或所需费用较低，或引起公众关注的问题提起争端解决； 再次，NGOs的直接诉权，会因其缺乏制约机制或事先审理机制而造成累诉，这样不仅使当事国应接不暇，更是降低了WTO争端解决机制的效率与权威性。还有，NGOs与其在WTO争端解决机构起诉，不如利用有限的资源游说内国政府关注非商业利益，显得更为有效。如有的NGOs受其资金来源等原因的影响，只关注WTO而非内国政府。
有鉴于此，有学者提出NGOs获得直接诉权还有很长路要走，而以提交“法庭之友”意见书等间接方式介入到WTO争端解决机制中去，亦不失为当今最佳的选择。
二、法庭之友的法律地位及应用
“法庭之友”(Amicus Curiae)是起源于罗马法的一项制度，此后为普通法所吸收，从17世纪开始在普通法系的诸多案件中出现。因为普通法的司法程序主张只有当事方才享有平等的诉讼地位，排斥当事方以外的第三人参与诉讼，因此从一定意义上说，“法庭之友”是非当事方介入诉讼的一种灵活的变通方式。任何非当事方，如果其掌握了与案件的法律或事实有关的信息，而法院又认为这些信息是与作出公平判决有关的，都可以“法庭之友”身份介入诉讼。而在鼓励第三方参与的大陆法系，非当事方则可作为“介入诉讼者”（intervenor）介入到司法程序中去。
“法庭之友”在诉讼中的法律地位是比较特殊的。首先，普通法上，“法庭之友”是否被允许介入案件往往是一项“特权”（privilege）或“恩惠”（grace），而非权利（right），它取决于涉案法官是否愿意第三方介入诉讼程序的态度。美国联邦最高法院法官Arthur Goldberg指出，很多法院的态度是，在诸多涉及社会利益的案件中，法院一方面可发出接受“法庭之友”意见的指示，另一方面也可主动任命“法庭之友”。 其次，与“介入诉讼者”应与案件有利害关系相比，它可因一般利益（general interest）介入案件，如意欲阻止一件共谋的案件，或为保护个人或社会利益，或指出法院行为中的不当。 再次，“法庭之友”并不能象一般当事人那样控制或影响案件的方向或进程；此外，在所享权利方面，它可以提出任何事项，并不局限于法院向他们提出的问题或当事方的诉求；但不能接触案卷及其他文件；不能询问或交叉询问证人；没有法院的特别许可，不能听证；更为重要的是，“法庭之友”不受判决约束，在法院作出对其不利的判决后并不被剥夺再次介入诉讼的权利；当然也没有象当事人那样获得补偿或赔偿的权利。
“法庭之友”之所以在英美等国家得到发展，并在司法制度中发挥越来越重要的作用，是因为其具有相当的灵活性与实用性。而且我们看到，“法庭之友”的地位是十分有限的，他们往往只通过书面陈述提供相关信息，并不掌握诉讼进程也不具有当事方的权利与义务。因此，对国家间的争端而言，“法庭之友”介入对当事国并不造成威胁，反而给当事国带来实质性的利益，如减少诉讼负担以及表达公众的支持。与此同时，NGOs的这种介入代表了法院与公众的利益，符合国际法的赋予非国家行为主体更多的权利与义务的主要发展方向。 有学者指出，尽管“法庭之友”在案件审理中的权利很有限，但它仍是非政府组织参与国际案件的唯一途径。 一些国际性与区域性的司法机构相继引入了“法庭之友”制度，如国际法院、欧洲法院、欧洲人权法院等，为NGOs介入WTO争端解决机制提供了可供借鉴的经验。
国际法院作为联合国的主要机构，其司法行为要接受成员国的监督与承认，其司法模式或司法改革对国际法的发展有重要影响，因此它的新动向更值得我们关注。
《国际法院规约》规定，在国际法院诉讼管辖的案件（contentious proceedings））中，只有政府间的国际组织才可提供案件审理的相关信息。 1993年的匈牙利诉斯洛伐克“刚巴斯库沃-那吉马诺斯大坝项目案” ，成为NGOs以“法庭之友”身份介入诉讼的一个具有里程碑性质的案件。在该案中，法院认为该案所面临的复杂的技术及环境问题，需要由专家和独立的机构向法院充分阐述和披露，而有的信息只能从监督多瑙河多年的NGOs处获取。鉴于《规约》第34条将提交信息的组织限定于政府间组织，因此将《规约》第50条作为NGOs介入的法律依据。第50条规定：“法院在任何时间都可委托任何个人、团体、机构、委员会或其他可选择的组织提交质询或专家意见。”通过该案，法院指出，国际环境法只有在法院充分占有信息的前提下才能发展，所以法院应得到代表公共利益的“法庭之友”的支持。
三、NGOs介入WTO争端解决程序的实例
在WTO争端解决的若干个著名案例中，对NGOs以“法庭之友”身份介入的法律依据及方式进行了探讨。
（一）初步接受
在WTO的争端解决体系中，NGOs第一次以“法庭之友”的名义提交意见书的1996年“美国改良与传统汽油标准案” 和“欧盟肉类和肉制品措施案”。 这两个案件都涉及到WTO成员国颁布和实施的国内环境、健康及安全的有关法律、条例违背了他们的WTO义务。在这两个案件中，争端解决机构拒绝接收NGOs的意见。只是在“欧盟肉类和肉制品措施案”中，上诉机构已经意识到专家小组有权“在特定的案件中寻求他们认为合理的信息与建议”。
1998年5月的“禁止虾及虾制品进口案”(以下简称“海虾-海龟案”)是“法庭之友”介入争端解决的开始。在该案中，有3个NGOs向专家小组提交了“法庭之友” 意见书，有3组12个NGOs向上诉机构提交了“法庭之友”意见书。但专家小组拒绝考虑所有的未经征求的NGOs的诉求，其法律依据是《关于争端解决规则与程序的谅解》（以下简称《谅解》）第13条（寻求信息的权利）：“1、每一专家小组有权向其认为适当的任何个人或机构寻求（seek）信息和技术建议。……”。专家小组对信息的寻求（seek）解释为“征求”“solicit”、“请求”（request），因此接受NGOs提交的未经专家小组征求的信息是与《争端谅解》的规定不符的。它还进一步认为，任何案件当事国如果想利用NGOs的信息或资料，只能将这些信息或资料作为自己的诉求的附件提交给专家小组。专家小组在“法庭之友”与该当事国意见相同的内容上予以考虑。
该案的上诉机构推翻了专家小组的裁决，认为尽管进入WTO争端解决程序的只限于成员国，非政府组织没有参与的法律权利（legal right），但专家小组有权依据《谅解》13条自主裁量以审查或拒绝任何由NGOs提交的信息，而不管这种信息是否被征求。上诉机构区别了专家小组“必须做”（obliged）和“有权做”（authorized）两个概念，认为专家组必须考虑争端方提交的陈述 ，不必考虑未经征求的NGOs的意见书，但有权接受。
（二）专家小组自主裁量权的行使
受“海虾-海龟案”的影响，在此后的“鲑鱼进品措施案”、“美国版权法第110（5）节纠纷案”、“棉质床单反倾销案”、“石棉进口措施案”(以下简称“石棉案”)中，专家小组对于经征求与未经征求的“法庭之友”意见书都予以接收。但绝大多数专家小组都选择使用自主裁量权对其拒绝考虑。专家小组拒绝考虑“法庭之友”意见书的理由归纳起来主要有：第一，简单重复当事国提供的信息。如2000年6月的“美国版权法第110（5）节纠纷案”。 该案中，当事方美国将专家小组的有关问题交由“美国作曲者与出版者协会”（the American Society for Composers Authors and Publishers，ASCAP）回答，一个律师事务所代表ASCAP作了回答。专家小组将此书面回答交当事方评议。美国认为该书面意见对专家小组没有意义，因为它并未提供双方当事人未提供的事实情况，但美国在总体上支持私人机构对争端解决专家小组的参与。专家小组最后认为,该专家建议只是重复了当事国提供的信息，不予采信；第二，当事国坚决反对接受“意见书”。如2000年10月的“棉质床单反倾销案”。专家小组接受了来自“对外贸易联盟”的意见书，但拒绝予以考虑。专家小组没有说明原因，但从欧盟与印度一向反对接受未经征求的案情陈词的立法看，估计是因为当事双方都反对接受该意见书。 第三，“法庭之友” 意见书没有严格按照《谅解》13条的规定只限于事实与技术建议，还涉及法律论点与法律解释问题。如“美国版权法第110（5）节纠纷案” 。
（三）制度性规则的形成
与专家小组相比，上诉机构的态度秉承了“海虾-海龟上诉案”对NGOs介入的肯定态度，并且有了一些开拓性的举动。在2000年12月的“钢材反补贴税上诉案”中，上诉机构认为，依《谅解》第17.9条上诉机构有权“在不违反《谅解》与其他相关协议的情况下通过有关程序”，换言之，上诉机构有权制订接受“法庭之友”意见书的相关程序。
在“石棉案”上诉程序中，上诉机构直接依据《上诉审议工作程序》第16（1）条 制订了一项《附加程序》（Additional Procedure）。附加程序规定了提交“法庭之友”意见书的相关程序。虽然《附加程序》只适用于该上诉案件，并不构成《工作程序》的附加部分，但它作为“法庭之友”介入的原则、规则的首次探讨，意义深远。《附加程序》要求“法庭之友”须向上诉机构提交一项许可申请（application for leave），只有获得许可者方可提交意见书。该附加程序的第三条说明了许可申请应提供的具体信息：（a）应用书面形式，由申请者签名并注明日期，包括和申请者联系的地位和其他具体信息；（b）长度限于三张打印纸；（c）关于申请者的描述，包括其成员资格及法律地位，宗旨、活动性质及其资金来源；（d）申请人与该案的利害关系；（e）特别说明申请者将要在案情陈述中提出的专家小组报告中涉及的法律问题以及成为上诉审议题的专家小组的法律解释，（f）特别说明申请者将以何途径对争端的解决做出贡献，而并非是当事国或第三国已经提出的诉求的重复；（g）说明申请人在准备许可申请或意见书时是否与任一该案的当事国或第三国有直接或间接的关系，是否从该案的当事国或第三国接受包括财政资助的任何援助。
从以上案例可看出，现阶段NGOs主要以提交“法庭之友”意见书的方式介入WTO争端解决，虽然上诉机构为“法庭之友”创设了程序性权利，但其介入的法律依据和应遵循的原则还不十分明确，随意性较大。
四、NGOs介入WTO争端解决机制的方式及前景
NGOs以“法庭之友”的身份介入，给专家小组与上诉机构提供有用信息，协助其审理案件，是NGOs介入WTO争端解决机制的一种探索方式，当然也受到了许多质疑。以下笔者分析其在实践中面临的问题及规范化发展。
（一）存在的问题
“法庭之友”从诞生之日起，即颇受争议。有人认为，“法庭之友”介入WTO争端解决机制并无法律依据。上诉机构制订的有关“法庭之友”的介入方式与途径的《附加程序》，超越了《谅解》与《上诉审议工作程序》的授权，这种行为属于对争端解决程序的实质性修订，应取得成员国的事先同意。有人认为，“法庭之友”实际上获得了比成员国更多的权利，如其提交的意见书没有时间上的限制，不经专家小组而直接提交给上诉机构。还有人指出，现在的“法庭之友”已经从传统的一些环保组织扩展到财力雄厚的工业集团或律师事务所，后者考虑更多的是他们的经济利益，与“法庭之友”的民众参与、反映公益需要的出发点不符。此外，除美国、新西兰、瑞士、摩洛哥等国家外，大多数成员国认为WTO是一个国家间的国际组织，争端解决机制亦应限于成员国间。其中发展国家认为，由于“法庭之友”基本上来自发达国家，因此它的介入不过是发达国家将劳工及环境问题纳入贸易争端的“生态帝国主义”的表现而已。
（二）法律依据
《谅解》第13条规定了专家小组“寻求信息的权利”，依据《条约法公约》的解释原则，这条可以成为“法庭之友”介入的法律依据。首先，从该条款上下文的意思判断。13条第2款授权专家小组“可向任何有关来源寻求信息，并与专家进行磋商并获得他们该事项某些方面的意见”，可见，法律并未对来源作任何限定，强调的是专家小组行使裁夺权获取信息的结果，而非获取方式及途径。因此，“寻求”不能单纯解释为专家小组主动征求，还应包括对未经征求的信息的自主裁量。其次，参照条约的目的与宗旨善意解释。WTO争端解决机制的目的与宗旨在于使争端得以客观公正的解决。从“法庭之友”的发展及实践来看，其目的正在于协助法庭达成公正合理的判决，它的介入服务于WTO争端解决机制有目的与宗旨。再次，该条的解释还应与WTO的其他协议相结合 。在WTO的一些协议中，明确了一些公益性团体拥有的WTO争端解决程序前的国内程序中的参与权。如《反倾销措施协定》第6条第12款规定，主管机关应向具有代表性的消费者组织提供机会，使其能够提供与关于倾销、损害和因果关系的调查有关的信息。《保障措施协定》第3条亦指出，任何利益团体可就“保障措施的实施是否符合公共利益”提出意见。按照协议一致原则，我们可以理解为，在诸如这些反倾销或保障措施争议进入WTO争端解决程序后，公益性团体以“法庭之友”的身份介入是符合WTO协议原则的。
（三）介入的规范化
现阶段一些针对“法庭之友”的异议是基于其介入的不规范性，如“法庭之友”的主体范围，意见书提交的方式及途径，专家小组及上诉机构考虑的标准等不明确，由此担心可能会产生滥诉、增加工作量、延长审理时间，甚至假借公益维权之名为少数人谋利等消极影响。因此，有关“法庭之友”介入的规则与程序的完善是“法庭之友”介入WTO争端解决机制的基本保障。
首先，在“法庭之友”的主体身份上应是有选择的。介入的NGOs应是有影响力、有代表性的非政府组织，如在联合国具有咨商地位或与WTO建立联系的NGOs。介入者还须说明其所代表的利益及所受资助的来源，承诺其地位的独立与公正；其次，应严格要求意见书时间。“法庭之友”应在专家小组或上诉机构召开实质性会议，当事方进行辩驳与询问前提交意见书。以便当事国充分了解“法庭之友”的意见，评估意见对已方诉求及整个案件审理产生的影响，并做出相应的准备。此外在内容的要求上，“法庭之友”的介入应对争端的解决有实质性帮助，而并非是当事国或第三国已经提出的诉求的简单重复。
一种新生事物，在其诞生之初，总会遭致怀疑，在不断磨砺后才能真正成熟。从WTO争端解决机制透明度与民主性的加强、“法庭之友”发挥的作用及其规范化发展逐渐得到一些国家的支持来看，“法庭之友”介入WTO争端解决机制的法律地位终会得到肯定。
The Participation of NGOs
in the Dispute Settlement System of WTO
By Zhu Jiaxian
Central University of Finance and Economics
【summary】
With the globalization of economy, the non-governmental organizations develop quickly. The WTO dispute settlement system is the very important stage for NGOs. Without the direct litigate right in WTO dispute settlement，the means of participation as amicus curiae is the best choice of NGOs. Analyzing the amicus curiae’ legal status and application in some international judicial institution, with the review of the practice of DSB, the author make sense the participation of NGOs as amicus curiae, and put forward the problems and suggestion of perfection.
【key words】
the dispute settlement system of WTO amicus curiae
NGOs participation
